Ação na Justiça
O princípio da gestão democrática e os conselhos educacionais (II) PDF Imprimir E-mail
Por Administrator   
Qui, 06 de Março de 2008 12:06
Dando continuidade à edição anterior, abordaremos neste boletim os demais conselhos que possibilitam a participação direta dos cidadãos na gestão e no controle social das políticas públicas educacionais, ou seja, os conselhos escolares e os conselhos vinculados a programas governamentais específicos (conselhos do Fundeb e conselhos de alimentação escolar). Como fizemos em relação aos Conselhos de Educação (nacional, estaduais e municipais), apresentaremos brevemente cada um desses órgãos, diferenciando suas atribuições, as formas de composição e destacando os mecanismos de acesso pelos usuários, além dos limites ainda existentes. Antes disso, no entanto, vale abordar a natureza do dever estatal de estimular e possibilitar a gestão democrática.

Do direito à participação ao dever estatal de estimular e possibilitar a gestão democrática da educação

Lembramos que tais mecanismos (conselhos) são a materialização do princípio constitucional da gestão democrática do ensino público (CF, art.212, VI), que, por sua vez, é a expressão na educação dos princípios da cidadania (CF, art1º, II) e do direito à participação (CF, art.37, §3°). Ressaltamos que a gestão democrática não se coloca como opção ao gestor público, seja ele o secretário de educação ou o diretor da escola, pois é direito subjetivo dos indivíduos e da comunidade. Além disso, em termos constitucionais, a gestão democrática é meio e condição para o alcance do padrão de qualidade do ensino.

O dever de assegurar uma gestão democrática exige do estado uma ação pró-ativa, ou seja, não basta que o poder público se abstenha de interferir na auto-organização da comunidade escolar. Cabe ao poder público estimular e possibilitar a participação e o controle social das políticas educacionais, regulamentando os dispositivos constitucionais e legais referentes ao tema, produzindo informações e abrindo os canais institucionais ao acesso da população.

Esse dever estatal está previsto na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (Lei n° 9.394/1996), que delega aos sistemas de ensino a definição das “normas específicas de gestão democrática do ensino público na educação básica” (art.14, caput) e repassa diretamente aos estabelecimentos de ensino a incumbência de “articular-se com as famílias e a comunidade, criando processos de integração da sociedade com a escola” (art.12, VI). Vale ressaltar que esta é uma obrigação legal plenamente exigível aos estabelecimentos de ensino, pois, uma vez que decorre diretamente da Constituição e da LDB, independe da ação normativa de estados e municípios.  

O dever foi assumido pelo Brasil frente às demais nações em diversos compromissos internacionais. A Declaração Mundial sobre Educação para Todos (Declaração de Jomtien, 1990), determina às autoridades responsáveis pela educação nos níveis nacional, estadual e municipal o dever de estabelecer alianças com a comunidade escolar em sentido amplo, envolvendo “(...) todos os sub-setores e formas de educação, reconhecendo o papel especial dos professores, dos administradores e do pessoal que trabalha em educação; entre os órgãos educacionais e demais órgãos de governo, incluindo os de planejamento, finanças, trabalho, comunicações, e outros setores sociais; entre as organizações governamentais e não-governamentais, com o setor privado, com as comunidades locais, com os grupos religiosos, com as famílias” (art.7º). Segundo esta declaração, as alianças devem abranger planejamento, implementação, administração e avaliação dos programas de educação básica, sendo essenciais para o alcance de seus objetivos quantitativos e qualitativos.

Tal obrigação foi reafirmada pelo país na Cúpula Mundial de Educação, em Dakar (2000), onde foi assumido o compromisso público de “desenvolver sistemas de administração e de gestão educacional que sejam participativos e capazes de dar respostas e de prestar contas” (art.8º, d).  Noutra ocasião, quando da assinatura da Declaração de Cochabamba sobre Educação para Todos (2001) por todos os Ministros da Educação da América Latina e do Caribe, foram assumidos compromissos mais explícitos sobre o dever do Estado de assegurar as condições para o exercício da autonomia pelas escolas e de encorajar a participação da sociedade no planejamento, execução e avaliação das políticas educativas, senão vejamos:  

Declaração de Cochabamba
(...)
DECLARAMOS:

6. que se faz necessário um novo tipo de escola. É absolutamente essencial que as escolas sejam mais flexíveis e altamente sensíveis aos desafios, e que tenham uma efetiva autonomia pedagógica e administrativa. A elas deve ser dado o apoio suficiente que as capacite a organizar e desenvolver seus próprios projetos educacionais em resposta às necessidades e à diversidade da comunidade a que servem, projetos os quais são elaborados coletivamente, e a assumir – juntamente com as entidades governamentais e outros atores – a responsabilidade pelos resultados. Isso exige que os governos proporcionem recursos financeiros, humanos e materiais a todas as instituições educacionais a eles jurisdicionadas, orientando-as para os segmentos mais pobres da população;

7. que, como a educação é um direito e um dever que cada pessoa compartilha com a sociedade, é necessário criar mecanismos adequados e flexíveis para garantir a participação permanente de uma multiplicidade de atores, e estimular as práticas intersetoriais no campo da educação. Os mecanismos integradores devem tratar diferentes áreas da atividade educacional, a começar com a família, a sala de aula e a escola, dando atenção especial ao vínculo com o desenvolvimento local. Como condição necessária para aumentar a participação comunitária na educação, o Estado deve assumir uma liderança efetiva, encorajando a participação da sociedade no planejamento, execução e avaliação da pesquisa sobre o impacto das políticas educacionais;


Conselhos Escolares (ou órgãos equivalentes)

A LDB determina que a gestão democrática deve ser exercida mediante “a participação das comunidades escolar e local em conselhos escolares ou órgãos equivalentes”, delegando, no entanto, aos sistemas de ensino a definição “das normas de gestão democrática do ensino público na educação básica de acordo com suas peculiaridades (art. 17, II, d)”.

O Plano Nacional de Educação (Lei n° 10.172/2001, Objetivo s e Metas 2.3.9) também pouco avança no sentido da regulamentação, mas determinou que, a partir de 2003, todas as escolas deveriam contar com “(...) Conselhos Escolares ou órgãos equivalentes”. A partir disso, pode-se exigir juridicamente a criação de tais órgãos quando não existentes ou inativos. 

A ausência de regulamentação federal gera uma grande disparidade na forma de criação e funcionamento de tais órgãos. Segundo levantamento realizado pelo Ministério da Educação através do Programa de Fortalecimento dos Conselhos Escolares, “alguns poucos (estados) adotam a figura do Conselho Escolar no sentido propriamente dito, como colegiado deliberativo, consultivo, fiscal e mobilizador, inserido na estrutura de gestão da escola e regulamentado em seu Regimento. A maioria preferiu a criação de entidades civis, como associações de pais e mestres, ou outras similares, com institucionalidade independente da escola – personalidade jurídica e estatutos próprios. (...) Os sistemas municipais tendem, em boa medida, a reproduzir o modelo do respectivo Estado” (BRASIL; MEC/SEB. Programa de Fortalecimento dos Conselhos Escolares: uma estratégia de gestão democrática da educação pública. BsB : MEC/SEB, 2004, p.41).

Cabe questionar, a partir disso, a adequação de tais entidades civis, constituídas fora do sistema escolar, enquanto mecanismo de garantia da gestão democrática.  O correto, a nosso ver, seria o fortalecimento dos conselhos públicos, vinculados ao Regimento das escolas e submetidos ao regime jurídico de direito público. Outro vácuo perceptível na legislação nacional diz respeito à natureza das deliberações dos conselhos, que, na forma atual, podem ser tanto consultivos como deliberativos.

Boa parte dos Municípios, inclusive, optou por não regular a composição dos conselhos, deixando a cargo de cada escola individualmente organizar-se. Geralmente participam como membros do conselho representantes do magistério, dos alunos, dos pais e dos servidores atuantes na escola. É importante lembrar que o acesso a tais órgãos não deve restringir-se à população trabalhadora ou usuária do sistema, sendo garantido a toda a comunidade interessada no debate e na definição dos rumos da escola e da educação. 

De qualquer modo, apesar das debilidades ainda presentes, podemos dizer que, quando comparados aos demais conselhos, os Conselhos Escolares (ou seus equivalentes) são os que possibilitam uma maior participação e pluralidade. Em razão de sua capilaridade, uma vez que deve haver um em cada escola pública brasileira, estes conselhos são, na prática, o maior espaço institucional de participação popular no exercício da democracia direta.

Conselhos de Acompanhamento e Controle Social do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica (Fundeb)

A Lei n.º 11.494, de 20 de junho de 2007, que regulamentou a Emenda Constitucional n.º 53, instituidora do Fundeb, estabeleceu, como critério para a participação na redistribuição do Fundo, a criação de conselhos específicos no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

Na edição n°37 desse Boletim, abordamos os avanços na regulamentação legal dos conselhos do Fundeb. Além disso, naquela edição mencionamos a possibilidade de, em âmbito municipal, tais conselhos serem constituídos enquanto câmaras específicas vinculadas aos Conselhos Municipais de Educação.

Esses conselhos devem ser criados através de legislação específica de cada esfera governamental, já tendo, contudo, sua composição mínima regulamentada pela própria lei federal. Dentro dessa composição mínima deverão estar representados: poder público, professores, servidores e dirigentes escolares, pais e estudantes. Importante lembrar que, assim como nos conselhos em geral, os membros não serão remunerados.

Aos Conselhos do Fundeb cabe o acompanhamento e o controle social sobre a distribuição, transferência e aplicação dos recursos vinculados ao Fundo. Também lhe cabe supervisionar o censo escolar e a elaboração da proposta orçamentária anual, no âmbito das respectivas esferas governamentais de atuação. Aos conselheiros cabe, também, acompanhar a aplicação dos recursos federais transferidos à conta do Programa Nacional de Apoio ao Transporte  do Escolar - PNATE e do Programa de Apoio aos Sistemas de Ensino para Atendimento à Educação de Jovens e Adultos, recebendo e analisando as prestações de contas, formulando pareceres sobre a aplicação desses recursos e encaminhando-os ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE.

Diante de qualquer suspeita de irregularidade na prestação de contas cabe aos conselhos não aprovar as contas até que a questão seja sanada. Em casos mais graves o conselho deve encaminhar o caso ao Tribunal de Contas competente e ao Ministério Público. Caso o município ou estado esteja incluído entre os que são beneficiados com recursos da União, é competente para apurar o caso o Ministério Público Federal.

Importante lembrar que os conselhos do Fundo não contarão com estrutura administrativa própria, incumbindo à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios garantir infra-estrutura e condições materiais adequadas ao funcionamento, incluindo-se aí a assessoria técnica necessária à análise qualificada das contas públicas.

Conselhos de Alimentação Escolar

Por fim, com o mesmo caráter fiscalizatório que encontramos nos conselhos do Fundeb, mas restrito a um único programa específico, encontramos os Conselhos de Alimentação Escolar, que são os órgãos estatais  fiscalizadores dos recursos do Programa Nacional de Alimentação Escolar – PNAE, também gerenciado pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE. Tal programa visa à transferência, em caráter suplementar, de recursos financeiros aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios destinados à compra da “merenda escolar”.

A esses conselhos, regulamentados na Resolução FNDE/CD n.º 32 de 10 de agosto de 2006, compete fiscalizar o repasse e a execução das verbas da “merenda escolar”, fornecendo informações e apresentando relatórios acerca do acompanhamento da execução do programa, além de comunicar ao FNDE e ao Ministério Público quaisquer irregularidades identificadas tanto na compra como na distribuição e armazenamento dos alimentos. 

Este conselho também está presente nos níveis municipal e estadual. Em todas as instâncias possui uma formação mínima de sete membros, sendo: um do poder executivo, um do poder legislativo, dois representantes dos professores, dois representantes dos pais de alunos e um representante de outro segmento da sociedade civil.

Considerações finais

Da leitura percebemos, por um lado, a diversidade das instâncias participativas na educação, e por outro, a grande desarticulação e até mesmo sobreposição de funções dos conselhos, além da diversidade nas formas de eleição, deliberação e decisão dos mesmos. É preciso articular essas instâncias em um sistema próprio, em que as decisões tomadas nos conselhos escolares reflitam-se nas decisões dos demais conselhos e em que a participação popular não fique restrita ao âmbito da escola, alcançando todo o sistema educacional.

De qualquer modo, o cidadão interessado em acompanhar as políticas educacionais ou levar uma proposta ao conhecimento dos gestores escolares tem, nos conselhos anteriormente descritos, um caminho. As reuniões e deliberações devem ser públicas e todos têm o direito de ver seus pedidos serem considerados pelo órgão. A ausência ou ineficácia de um desses conselhos deve ser denunciada ao órgão responsável pela administração do ensino, ao Ministério Público, à Defensoria e às organizações sociais que atuam na defesa da educação e dos direitos humanos.

 

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